產能過剩已經成為制約我國制造業產業升級的重要因素，去產能位居當前供給側結構性改革五大任務之首。近十年，國家層面治理產能過剩的政策頻頻出臺，這些政策文件既有專門針對特定行業的，也有規范行業市場秩序的。系統追溯這些年的產能過剩治理思路，不難發現我國產能過剩治理的邏輯正在發生積極改變。產能過剩治理越來越依靠市場、越來越尊重企業主體地位。這些轉變有助于擺脫產能過剩屢調不止的困境，必將為市場化、法治化方式治理產能過剩奠定基礎。產能過剩治理思路的四大轉變值得我們持續關注。 

　　從一刀切走向分類管制 

　　早期治理產能過剩的政策取向具有計劃性質的平均主義色彩，對過剩產能采取一刀切的地區數量控制，行政分配過剩產能指標。這樣的政策設計雖有基于區域公平的考慮，但沒有兼顧地區差異和行業特征差異。因有悖產業本身的運行規律，許多產業的過剩問題非但沒有緩解反而愈加嚴重。一刀切政策執行成本看似低實則高，企業和地方政府經常出現隱形抵制行為。 

　　早期產能過剩治理一刀切的政策主要表現在兩個方面：一是對控制新增產能一刀切；二是對淘汰落后產能一刀切。 

　　一旦行業被定義為過剩或嚴重過剩后，新增的產能即使效率再高、技術再先進也沒有進入市場進行博弈的機會。后期我們觀察到了這種思路的良性轉變，政府通過構造一個產能指標置換交易市場，使得新增產能有了入市渠道。同時采取因業施策，不同行業的產能過剩治理政策開始有了不同的思路。傳統行業（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業（如光伏）和區域性行業（如水泥）的產能過剩治理，其治理權限存在不同程度的下放，尤其是對于區域性行業，產能審批的權限已經開始下放至省級主管部門，不再由全國統一進行審批。在產能置換的方案管理上也采取了分類管制措施，水泥、平板玻璃行業產能置換方案由地方確認，而鋼鐵、電解鋁行業產能置換方案由工業和信息化部確認。一刀切的政策正在逐步根據產業特性、區域特征得到優化。 

　　從行政命令為主轉向市場決定 

　　市場和政府并不對立，而是功能互補。由市場來界定和淘汰落后產能雖然優于行政命令的方式，但政府仍可以提供信息警示產能過剩，兩只手相互配合、缺一不可。過剩是行業整體概念，過剩產能并不一定是落后產能，這個邊界需要厘清。由市場優勝劣汰機制去篩選和淘汰過剩產能，必定會首先淘汰那些真正落后的產能，即便市場主體不會完全了解企業的成本結構和成本信息，這個優勢是政府不可替代的。 

　　事實上，在市場經濟體系下工業運行仍需要部分閑置產能。行政命令淘汰過剩產能，存在一個尺度把握的問題：淘汰多少產能才符合市場運行規律？這個信息并不能直接從國際先驗證據中提取，每個國家的產業鏈構成不同、每個地區的產業結構也不同。即便是同一行業，國內外的企業所有制結構也存在較大差異，國外同行業的產能利用率也是空中樓閣，不能直接洋為中用。一個重要的原因在于，不同程度的市場發育容許的企業競爭程度存在差異。在競爭受保護或受限制的社會主義市場經濟初期，企業并不需要預留太多的閑置產能應對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場經濟中，企業需要預留更多的閑置產能預防競爭對手進入和預備可能出現的創新。因而，閑置產能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業，讓市場起決定性作用。 

　　當然，市場在資源配置中起決定性作用亦離不開更好發揮政府作用。從2014年治理產能過剩的基本思路可以看出，政府一方面通過搭建平臺構建產能指標交易市場（2014年7月份，工信部產業〔2014〕296號文《工業和信息化部關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》構建了一個產能置換平臺），允許高效率產能通過付費進入的形式替代低效率產能；另一方面規范競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導致的要素投入扭曲予以矯正。2014年11月，《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》進一步限制和約束了地方政府制定稅收優惠政策的權力。這兩個轉向解決了產能過剩由誰界定、誰治理的問題，更好地厘清了政府和市場的邊界。2016年底召開的中央經濟工作會議提出用市場、法治的辦法做好去產能工作。在這種思路轉變下，行政審批的產能將會越來越少，產能過剩治理將逐步讓位于市場機制。 

　　從經濟性管制走向社會性管制 

　　早期的治理措施可以用關停并轉四個字來描述：關閉和停辦企業涉及關閉企業的標準問題；兼并是企業間共享資源、互通有無、共筑競爭優勢的選擇；而轉產則涉及企業的資產是否專用以及轉產成本等諸多難題。 

　　無論哪種措施都涉及管制機構對企業決策的直接干預。針對低端產能競爭無序，政府希望通過培植大企業、優化競爭格局的方式改善行業發展狀態。但事實證明，一些由政府拉郎配的企業兼并往往是逆經濟發展規律而行，是反效率的兼并行為而不是企業發展內生要求。行政主導下低效率企業由高效率企業兼并后拖垮高效率企業的案例，現實中也不少見。政府通過財政支持方式引導企業關停并轉，一定程度上扭曲了市場競爭對企業行為的激勵。

 　　近幾年的產能過剩治理措施中，我們看到，行政干預企業經營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉向規范競爭這個方向，主要聚焦的管制措施則由經濟性管制轉向社會性管制。比如，提高過剩行業的環保標準、能耗標準、安全生產標準等。在這種標準下，產能過剩的治理更具有了法律依托。 

　　從封閉市場走向開放市場 

　　從政策的沿革來看，行業出現產能過剩時，治理政策首先從拉動內需的角度去設計。實際上，外部需求也是化解我國產能過剩的一個突破口。許多基礎設施比較薄弱的新興市場經濟國家，對傳統產業產能需求還非常多，這給我國化解產能過剩提供了一個巨大的機遇，外部市場正在幫助解決內部需求不足問題。黨中央、國務院審時度勢，依托一帶一路、金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等倡議和合作機構，助推國內產能走出去，主動出擊推動國際產能合作。 

　　市場擴容是緩兵之計。產能過剩源于激勵扭曲以及地方政府非合意的政策激勵，依靠市場擴容可能會進一步引發地方政府的無序競爭，這個陷阱應避免，長遠來看產能過剩治理還要靠市場機制。當然，毫無疑問，外部市場擴容給化解產能過剩留足了制度轉換的空間，把握住這個重要的窗口期探索出市場化、法治化去產能的有效方式至關重要。